1998～2001年四年的实践表明，积极财政政策对扩大投资、刺激消费增长、稳定进出口增长水平、加强对重要产业和中西部地区的支持、促进经济结构优化、保持经济持续快速发展产生了积极的作用。积极财政政策在开始阶段被认为是短期政策，但是 由于世界经济增长的不确定性不断增加，中国经济持续稳定增长的压力不断加大，积极财政政策在实施过程中实际上成了中期政策。2002年以扩大政府开支为主要政策手段的积极财政政策仍然是保持中国经济增长的主要力量，但由于国际和国内经济环境的变化，中国的财政收支状况出现了新的特点。2003年，中国经济面临新的机遇和挑战，与之相应的财政政策也应做出积极的调整。
一、连续五年的积极财政政策使国民经济出现重大转机
1998——2001年四 年的实践表明，积极财政政策对我国经济持续增长发挥了明显的拉动作用。据有关部门测算，积极财政政策对经济增长的拉动在1998年为1.4个百分点，1999年为2个百分点，2000年为1.7个百分点，2001年在1.5个百分点左右。虽然中央财政赤字和债务规模有所扩大，20 01年中央财政赤字2516.54亿元，占国内生产总值的比重为2.6%，债务余额15608亿元，占国内生产总值的比重为16.3%，但都在安全线以内。2002年，随着积极财政政策等扩张性政策累积效应的逐步释放，国际经济环境的好转，我国投资、外贸出口出现大幅增长，消费平稳增长，经济增长速度逐季回升，企业效益逐步好转。积极财政政策仍然是拉动2002年投资和经济增长的主要力量。
1、国家连续五年增发国债，出台有关鼓励投资的税收政策，保证了国有投资的较快增长，并带动非国有投资出现恢复性增长
1998年以来，国家实行积极财政政策，发行建设国债，调整税收政策，停征固定资产投资方向调节税，增加政府投资，引导民间投资，成为这一时期促进经济增长的主要因素。1998～ 2001年共发行长期建设国债和特种国债共5100亿元，安排国债项目8600余项，投资总规模2. 6万亿元。到2001年底，已经完成投资1.9万亿元，建成了一批重要工程，增强了经济发展后劲。
2002年中央财政共发行长期建设国债1500亿元，其中1250亿元列入中央预算，250亿元代地方政府发行。主要用于在建国债项目、西部开发项目、重点企业技术改造，以及南水北调、京津水资源保护工程、农村基础设施和教育、公检法司等方面设施的建设。2002年国债资金拨付时间提前，拨付速度明显加快，配套资金跟进及时，加上前几年国债建设资金的结转， 2002年国债所带动的固定资产投资实物工作量大大超过2001年。随着国债项目的落实，预算内资金保持了较高的增长速度，较好地发挥了示范和引导作用，带动了投资的快速增长。1 ～9月，在国有及其他经济类型固定资产投资中，预算内资金增长48.8%，大大超过其他资金来源的增长速度。1～9月，国有及其他经济类型完成固定资产投资增长24.3%，同比加快6.1个百分点。在国有单位投资增长不断加快的同时，城乡集体和个人投资意愿也有所增强，1～9月集体经济投资增长15.7%，个体经济投资增长20.2%，分别比2001年同期加快 7个和13.7个百分点。积极的财政政策对社会投资的拉动作用正在逐渐显现出来，这将成为我国宏观经济在未来保持持续稳定快速增长的关键因素。由于国有、集体和个体投资均出现较快增长，1～9月，全社会固定资产投资25838亿元，比2001年同期增长21.8%，同比加快 6个百分点。初步预测全年全社会固定资产投资将增长19.0%左右，比2001年加快6.9个百分点。2002年固定资产投资增长将是自1997年亚洲金融危机爆发后，我国实行积极的财政政策以来，全社会固定 资产投资名义增长速度最高的一年。这样较高的投资增长，一方面有效地拉动了国内需求的增长，有助于我们克服自2000年下半年以来世界经济增速减缓对我国宏观经济增长带来的困难，并为我国经济未来的持续快速增长奠定较好的基础；但是另一方面，国民收入分配中投资占GDP的比率却在进一步上升，2002年我国投资占GDP的比率将超过40%，这是一个十分值得注意的问题。
2、在一系列增加居民收入、刺激消费政策的作用下，居民消费平稳增长，消费结构开始加速转型〖HTSS〗
从1999年开始，财政陆续出台了一系列调整收入分配的政策措施，支持国有企业下岗职工基本生活费和离退休职工基本养老金按时足额发放，提高中低收入者的生活补助标准。2001年，国家两次调高机关事业单位职工工资，大幅增加了对中西部地区增资的转移支付补助，建立了艰苦边远津贴制度，保证增加的收入及时兑现。2002年在经济较快增长的前提下，增加居民收入、加大社会保障力度、减轻农民负担等政策产生了积极效果。2002年1—9月，城镇居民人均可支配收入5793元，扣除物价因素，实际增长17.2%；农村居民人均现金收入1721 元，实际增长5.3%。居民收入增长以及住房、汽车等消费热点的逐步形成，推动了消费的增长。1～9月在限额以上批发零售贸易业商品零售总额中，通讯器材类、汽车类销售分别增长 62.4%和58%。此外，商品房销售增长31.9%，其中，售给个人增长33.5%。这预示着消费结构正在加速转型，但转型完成还需要较长时间。1—9月，社会消费品零售总额29111亿元，同 比增长8.7%。考虑物价因素.实际增长10.2%，与2001年同期基本相当。其中城市18488亿元，增长9.8%；农村10623亿元，增长6.8%，城乡居民消费增长差距有所加大。初步预测，全年社会消费品零售总额将比2001年增长8.8%左右。
3、完善出口退税政策，积极扩大外贸出口
自1998年以来，国家分三次提高了部分商品的出口退税率，使出口货物平均退税率达到15% 。同时，政府还采取完善加工贸易管理和扩大生产企业进出口经营权等一系列配套性政策措施，刺激出口增长。2002年，加入世贸组织后，更加开放和多元化的市场为出口增长拓展了空间，世界经济的温和复苏及美元贬值促进了我国出口的快速增长。1—9月，我国进出口总 额4451亿美元，比2001年同期增长18.3%，同比加快9.3个百分点。其中，出口2326亿美元，增长19.4%，加快12.5个百分点；进口2126亿美元，增长17.2%，加快5.9个百分点。进出口相抵，累计顺差200亿美元，同比增加66亿美元。初步预测，全年我国出口总额将达3194.4 亿元，比2001年增长20.0%，外贸需求又重新成为拉动国民经济的重要力量。
随着投资、出口的较快增长，消费保持平稳增长，2002年前三季度国民经济出现了逐季加快的增长势头，GDP分别增长7.6%、8.0%、8.1%，初步预测，全年经济增长将达到7.8%左右，扭转了2001年经济增长速度下滑的势头。随着经济增长速度的回升，工业企业实现利润扭转了年初的下降局面并得到巩固，增速不断加快，产销形势趋好。1～9月份，工业企业盈亏相抵后实现利润总额3801亿元，比2001年同期增长13.6%，增幅比上半年提高8.5个百分点。其中，国有及国有控股企业盈亏相抵后实现利润1781亿元，同比增长0.9%。亏损企业亏损额下降。1～9月份，亏损企业亏损额897亿元，同比下降2.1%。其中，国有及国有控股企业亏损额540亿元，同比下降6.2%。前三季度，工业产销率为97.6%，比2001年同期提高0.41个百分点。
4、加强对重要产业和中西部地区的支持，促进了经济结构优化
一是通过税收减免及财政贴息等政策，支持符合产业政策方向的技术改造、高新技术产业发展，为推动科技进步和产业结构调整，起到了十分积极的推动作用；二是结合1999年开始实行的西部大开发战略，从基础设施项目建设和生态建设人手，加大了对中西部落后地区的投入。2000年对西部地区的投资高达3943亿元，增长14.4%，高于全国平均水平6.1个百分点，中部地区增长13.8%，高于全国平均水平5.5个百分点。2001年，西部开发的财政性投资继续高于2000年，西部地区固定资产投资增长达19.3%，高于全国平均水平7.2个百分点。对西部大开发，国家还专门制定财政税收优惠政策，如减免企业所得税、耕地占用税、土地出让金等，全面带动了中西部经济的发展能力。三是加大了对中西部地区的转移支付。2000年中央财政对地方增发行政事业单位人员工资和建立“三条保障线”等两项补助就达到637亿元。
5、干了多年想干而没有能力干的大事
到2001年底，加固大江大河大湖堤防3万多公里，长江沿岸移民建镇200多万人，新增公路通车里程2.55万公里，增加铁路新线4000公里、复线1988公里。城市供水、道路、污水处理等基础设施明显改善，大规模新建和改造农村电网，新建国家储备粮库仓容500亿斤等。这些建设投资主要在中西部地区实现，对推动地区经济均衡发展，起到十分重要的作用。一些重要的、关系国民经济发展总体布局的大型基础设施项目如青藏铁路、西气东输、西电东送等已经开工，并取得较大的进展。退耕还林、宜林荒山荒地造林等生态建设取得实质性进展。
6、连续的积极财政政策的实施，使经济内生增长能力逐步增强
连续五年来实施的积极财政政策和稳健货币政策的政策效应逐步释放，使经济增长内生增长能力逐步增强，突出表现为非国有投资和东部地区投资增长的加速。1～9月，集体和个体投资增长18.0%，明显快于2001年同期9.1%的增速。分地区看，东、中部投资增长速度加快，同比分别增长22.9%和25.3%；西部投资增长稳定，增长25.2%。东部地区投资增速加快，与中西部投资增幅差距不断缩小。经过数年大规模国债投资的带动，社会投资正在逐渐启动并开始活跃起来，社会投资的逐步活跃并最终成为全社会固定资产投资的主体，不仅是扩张性的财政政策逐步“淡出”的必要条件，而且是实现宏观经济长期快速稳定持续增长的主要内容。与此同时，居民消费结构调整步伐加快，住房、汽车、通信等消费渐成气候，促进了相关产业投资和消费的增长。
积极财政政策在开始阶段被认为是短期政策，但是由于世界经济增长的不确定性不断增加，中国经济持续稳定增长的压力不断加大，积极财政政策在实施过程中实际上成为了中期政策。今后财政政策的方向、内容和力度，仍要依据世界经济和中国经济的运行态势进行适时适度的调整。
二、2002年财政收入增幅明显回落，财政支出保持较高增长，收支结构有所变化
1、财政收入增幅明显回落，但全年仍可实现预算目标
(1)2002年1～9月财政收入增幅明显放缓。2002年以来，尽管经济增长速度逐季回升、企业经济效益逐月好转，但与2001年同期相比，主要税收项目增幅出现较大回落，财政收入增幅也明显回落。1～9月各项税收12350.88亿元，增长11.2%，比2001年同期下降17.3个百分点，完成年计划的73.1%。1—9月完成国家财政预算收入13169.90亿元，增长10.9%，增幅比20 01年同期下降13.3个百分点。财政收入占GDP的比重上升到18.37%，比2001年的17.08%上升了1.29个百分点。
财政收入当月增幅振荡较大，2月当月下降6.4%，5月当月增长19.5% ，振幅为25.9个百分点，表明2002年财政收入增长的稳定性下降。财政收入累计增幅在3月前呈逐月走低之势，4月后增速逐步回升，7月后增速在10%以上。
(2)2002年1～9月财政收入增幅下降的原因分析。财政收入增幅大幅下降除了与2001年财政收入的基数有关外，主要有二个方面的原因：一是政策调整所造成的相关税收收入下降；二是体制性和经济性因素所造成的增值税和企业所得税增幅的大幅回落。
从政策调整对财政收入的影响来看，主要表现在以下几个方面：
①关税下调导致关税收入下降。2002年l～9月，进口增长17.2%，比2001年同期加快5.9个百分点，由于关税平均税率由15.3%下调到12%，关税累计比2001年同期减少124.45亿元，同比下降19.7%。关税的减少导致1—9财政收入下降1.05个百分点。1～9月海关代征增值税和消费税累计完成1347.78亿元，同比增长12.6%，低于2001年同期17.5%的水平。5月以后，随着进口增幅的不断回升，关税下降幅度不断收窄，对财政收入增幅下降的影响逐步下降。
②证券交易印花税继续大幅减少。受股市低迷和证券交易印花税税率下调的影响，2002年1 ～9月累计完成证券交易印花税92.14亿元，比2001年同期减少152.00亿元，同比下降62.3% 。印花税的减少导致1—9月财政收入下降1.28个百分点。
③出口退税大幅度增加。2002年1～9月份，累计完成出口退税925.23亿元，比2001年同期增加95.23亿元，增长11.5%。出口退税的增加导致1～9月财政收入下降0.80个百分点。由于20 02年出口退税主要集中在1季度，因此，2002年4月份以后出口退税对财政收入降幅的影响逐步减少。
④金融保险企业的营业税税率下调导致营业税增幅大幅下降。为了改善国内金融保险企业的经营条件，经国务院批准，从2001年起，我国金融保险企业的营业税税率分3年从8%降低到5 %，每年下调1个百分点。由于金融保险企业营业税税率的下调，2002年1～9月金融保险企业营业税税收按税务部门的统计口径比2001年同期减少60.09亿元，下降15.0%。金融保险企业营业税的减少导致1—9月财政收入下降0.51个百分点。由于金融保险企业营业税每月减少额在1～2万亿左右，其对财政收入下降的影响也在逐月降低。
⑤国有股减持工作暂停。2001年1～9月，有121.79亿元的国有股减持收入资金人厍，但2002 年1～9月却无此项收入，国有股减持收入的减少导致1—9月财政收入下降1.03个目分点。由 于2001年121.79亿元国有股减持收入主要集中在一季度，国有股减持工作暂停对财政收入增幅下降的影响逐季减弱。
体制性和经济性因素对财政收入的影响主要表现在以下几个方面：
一是所得税分税改革的滞后影响，2001年底推出所得税分税改革方案后，各地方为扩大自己的分配基数，将部分应当在2002年交纳的企业所得税提前征收，从而抬高了基数，也减少了 2002年的收入。二是对生产企业自营出口或委托出口全面实行“免、抵、退”政策，企业在出口时预免、预抵增值税，导致增值税收入减少。三是价格低位运行影响企业整体经济效益 ，从而影响有关税收的增长。尤其是石油、石化行业，这两个2001年财政增收的主要行业， 2002年则由于石油价格下降，利润相应下降，对财政收入增长速度下降产生了较大的影响。
⑥增值税增幅明显趋缓。近几年国家加强了增值税征管，经过几年的快速增长，现有增值税增长潜力已经得到比较充分挖掘，2001年下半年增值税的增幅已明显减缓。2002年1—9月增 值税累计增长12.6%，明显低于2001年同期21.3%的增幅。
⑦与2001年同期相比，企业所得税增长大幅回落。1～9月份，累计完成企业所得税收入1769 .26亿元，比2001年同期增长12.5%，明显低于2001年同期增长41.4%的幅度。2002年工业增长较快，工业经济继续成为带动经济增长的主要产业。但在工业生产增幅高于2001年同期水平的同时，工业企业经济效益总体水平增长幅度与前两年相比明显趋缓。随着工业生产增长速度的逐步加快，企业经济效益也逐步好转，企业盈利水平从前3个月的降幅逐月缩小发展到4月份以后的增幅逐渐提高。随着企业效益状况的好转，5月以后企业所得税增幅逐步回升。
从前面的分析可以看出，1-9月财政收入减速的13.3个百分点中，有4.6个百分点是由政策调整所导致的，如果剔除政策调整所导致的财政收入下降部分，2002年1—9月财政收入的增速 在15.5%左右。财政收入增速2季度以来的回升主要归因于企业效益好转和税收征管的加强，特别是国务院召开增收节支工作会议以后，各地进一步加大了增收节支工作的力度。
(3)2002年全年财政收入趋势判断。从全年财政收人的增长趋势来看，影响财政收入增长的政策性因素其作用将逐步减弱，但体制性因素的负面影响将不断扩大。特别是随着出口的增加和“免、抵、退”政策适用范围的扩大，对财政收入增长的影响也将相应扩大。从经济因素看，2002年经济增长率有所加快，但由于通货紧缩的趋势没有明显减弱，企业增加利润的空间比较有限，对财政收入增加的积极影响也比较有限。具体来说：
①进口税有望继续回升。受经济增长逐季回升、关税水平下调以及海外对华投资规模继续扩大的影响，4季度我国进口将继续保持较高的增长速度，海关代征增值税和消费税将继续保持增长，关税下降幅度将不断收窄，进口税(海关代征增值税和消费税+关税)对财政收人增幅下降的影响将逐步下降。
②证券交易印花税降幅将有所缩小。预计4季度我国股票市场交投仍比2001年同期清淡，但是由于2001年4季度印花税降幅很大，所以2002年4季度证券交易印花税收人降幅将明显缩小。
③出口退税对财政收入的负向拉动将逐步消失。由于2002年前3季度的出口退税力度很大，4 季度仅需完成75亿元左右的退税额便可完成全年的计划。因此，出口退税对财政收入的负向拉动将逐步消失。
④增值税的增幅有望稳中有升。预计4季度我国价格水平将继续下降，但降幅有望进一步缩小，实质工业增加值将保持较高增长，名义工业增加值增幅将保持在较高水平，因此，增值税的增幅有望稳中有升，但幅度不会很大。
⑤企业所得税增幅可能保持一定幅度的增长。4季度，随着世界经济的复苏和国际原油价格的启稳，经济继续保持较高增长，企业利润状况将进一步好转，企业所得税可望继续保持回升态势。
1—9月各项税收、财政收入均完成年计划的73.1%，均比2001年的进度慢7.3个百分点。1～9 月影响财政收人下降的政策因素、体制因素和经济因素在4季度仍将存在，但其负面拉动作 用将有所减弱。尤其是，工业生产快速增长，企业经济效益回升，增值税、营业税和企业所得税将继续保持较快的增长速度。上述“三税”将成为影响4季度财政收入好转最重要的因素之一。4季度消费需求平稳增长、城乡居民收入较快增加将带动消费税和个人所得税税收收人的较快增长。与此同时，税收征管力度进一步加强，可以最大限度地防止和打击偷税漏税等违法行为，实现财政收入及时入库。加强个人所得税税收征管工作将使个人所得税尽可能做到“应收尽收”，保证税收收入的稳定增加。初步预计，2002年全年各项税收收入将达到 17367.07亿元，增长13.5%。财政收入增幅将明显低于2001年，但仍可以实现10%的预算增 长目标，全年增长13%左右，达到18516.23亿元。
2.财政支出保持较高增长，财政收支平衡压力不断加大
(1)2002年1～9月财政支出继续保持较高增长，支出结构有所调整。由于国家继续实施积极财政政策以刺激投资和消费，财政支出继续保持较高 增速。1—9月全国预算内支出13497.56亿元，增长17.6%，比2001年同期回落3.8个百分点， 完成年度计划的63.9%，
2002年1—9月财政支出当月增幅波动较大，累计增幅基本呈回落之势。财政支出的这种走势，与2001年财政支出的基数有关，也与2002年4月以后国家加大控制财政支出增长速度力度密切相关。具体特点如下：
①基建支出持续保持高速增长。2002年由于结转和新增国债项目工作量大大高于2001年，基建支出高速增长。1～9月基建支出1756.85亿元，累计完成年计划的59.6%，比2001年同期增加379.99亿元，增长27.6%。基建支出增加使财政支出增长3.31个百分点。但从基建支出月增幅来看，月份之间跳跃很大，1～9月分别增长256.9%、-16.8%、49.0%、15.3%、29.3%、6 4.6%、34.4%、-9.3%、9.6%。
②文教科学卫生事业费大幅增长。2002年，中央和地方财政进一步加大对教育和科技的支出。1—9月文教科学卫生事业费支出2580.97亿元，完成年计划的67.8%，比2001年同期增加49 7.05亿元，增长23.9%，带动财政支出增长4.33个百分点。其中，教育事业费增加1779.27亿元，增长25.7%，带动财政支出增长3.17个百分点。
③国防、公检法司、武装警察部队支出保持较高增长。2002年1～9月中央财政增加国防、公检法司、武装警察部队支出2180.6亿元，比2001年同期增加357.93亿元，增长19.6%，带动财政支出增长3.12个百分点。
④其他各项支出增长较快。1～9月该项支出2326.98亿元，完成年计划的55.5%，比2001年同期增加457亿元，增长24.4%，带动财政支出增长3.98个百分点。
⑤抚恤和社会福利救济费高速增长。1～9月抚恤和社会福利救济费支出216.07亿元，完成年计划的74.3%，比2001年同期增加69.83亿元，增长47.8%，带动财政支出增长0.52个百分点。
⑥行政管理费出现大幅增长。1—9月行政管理费支出977.98亿元，完成年计划73.2%，比200 1年同期增加190.40亿元，增长24.2%，带动财政支出增长1.66个百分点。
⑦确保社会保障和工资发放支出需要，维护社会稳定。2002年中央财政共安排社会保障性支出860亿元(按可比口径比较，比2001年增长28%)。其中，进一步增加对城市居民最低生活保障的补助，由2001年的23亿元增加到46亿元；继续安排企业养老金补贴支出和国有企业下岗职工补贴支出512亿元；同时，安排企业关闭破产补助资金110亿元；安排抚恤和社会福利救济费支出96亿元。为帮助地方解决基层财政困难，2002年中央财政可用于工资性支出的转移支付资金将达1180亿元，这些资金集中用于补助县乡两级财政。2002年1～9月社会保障支出 616.16亿元，完成年计划的70.4%，增长1.0%。
⑧大力增加农业投入，确保按高于经常性收入增长比例增长。2002年财政进一步加大了对农业的投入力度。为改善生态环境，中央财政相应安排支出206亿元(不含用增发国债安排的支出)继续实施天然林保护工程，拟新增退耕还林面积3400万亩，新增宜林荒山荒地造林种草面积3993万亩。为改善农业生产条件，中央财政将从国债投资中分别安排加快农村电网改造支出137亿元，加强水利设施建设支出239亿元。为推进农村税费改革，2002年以省为单位进行农村税费改革试点的范围将扩大到1/3左右的省份，中央财政将增加专项转移支付150亿元。为适应加入世界贸易组织后我国农业发展面临的新形势，增强农业竞争力，2002年中央财政将安排农业综合开发、农业科技、扶贫等支出274亿元。为搞好粮食流通体制改革，增加粮食主产区农民收入，2002年中央财政将继续安排补助地方粮食风险基金173亿元。1～9月，支援农业支出581.62亿元，增长16.6%。
⑨用车税安排的支出大幅增长。1～9月用车税安排的支出218.71亿元，完成年计划87.5%，比2001年同期增加80.22亿元，增长57.9%，带动财政支出增长0.70个百分点。
⑩企业挖潜改造资金、政策性补贴支出、债务付息支出下降。2002年1—9月企业挖潜改造资金、政策性补贴支出、债务付息支出出现下降，降幅分别为0.8%、21.1%和17.4%，共带动财政支出下降1.82个百分点。
(2)全年财政支出增长判断。1—9月财政支出13497，56亿元，完成年计划的63.9%，比2001 年66.1%的进度慢2.2个百分点。如果从各分项开支完成计划的情况来看，进度也比2001年要 慢。2002年中央继续调整收入分配政策，加上2001年两项调整政策的翘尾因素，需要增加支出数额较大；实施科教兴国战略、西部大开发战略，继续推进天然林保护工程、退耕还林、防沙治沙工程，深化粮食流通体制改革，完善社会保障制度和支持农村税费改革以及保证国家安全等，都需要增加财政支持力度，2002年财政收支缺口仍然较大。2002年1—9月，国家财政收入虽然保持了两位数的增长，基本在年初预算范围内，但增幅回落确实给预算支出带来了困难。而且财政收入增长的稳定性也比较差。一季度同比只增长3.4%，二季度提高到14 .4%，7月份升至17.9%，8月份回落到7.6%，9月份又回升到16.6%。而财政支出增长则居高难下。1—9月财政支出增幅超过财政收入增幅6.7个百分点。收支相抵，支大于出328亿元，而 2001年同期为盈余393亿元，这对完成年初预算赤字目标增加了难度。因而在维持经济增长的同时，又保持财政开支增幅不大幅突破12%的财政预算，从而使赤字率控制在3%的警戒线以内便具有重要的意义。2002年4季度，国家在继续采取积极措施扩大政府开支以刺激投资和消费的同时，将花大力气增收节支，政府财政支出仍将保持一定的增长，但政府财政支出速度将出现一定回落，全年财政支出将增长14.4%左右，达到21616.23亿元，全年财政赤字3 100亿元，按全年经济增长7.8%计算，全年赤字率为3%。
三、2003年财政收支形势展望
1.2003年财政收入形势分析
(1)财政收入增幅不可能长期超常高于经济增长速度。从表11—3可以看出，1998年实施积极财政政策以来，财政收入(其主体是税收收入)以高于经济增长2～3倍的速度增长。从理论上说，以商品税为主体、以商品流转额为计税依据、采用比例税率的税制结构，税收收入的增长率在 一般情况下应该低于GDP名义增长率，即税收弹性系数应小于1，但1997-2001年，我国税收的弹性系数都大于1，最高的在3倍以上，与此相应，财政收入保持较高增长，财政收入占GD P比重明显提高。近年来财政收入的超常增长有多方面的原因，如部分税收优惠政策到期恢复征税、进出口增加和打击走私促进进出口税收迅速增长、证券市场活跃使得证券交易印花税增加等经济因素的影响，也包括加强税收征管，甚至有税款“虚收”问题。财政收入的超 常增长对于提高财政收入占GDP的比重是有好处的，但却以我国的税收负担不断提高为代价，而税收负担的不断提高有可能会妨碍经济的增长。从长远看，税收的增长应与经济的增长同步，提高财政收入占GDP的比重也应是一个相对长期的目标，操之过急会对经济产生紧缩效应。随着税收征管的强化，财政收入的增长将逐步实现与经济增长基本同步，其增速有时低于经济增长速度也是正常的。2002年1—9月财政收入的大幅下降就有这方面的因素。因此 ，当前财政收入的回落有正常的一面，从1995、1996年的数据看，财政收入的弹性都在1以下，预计2002年仍在1.67左右，预算收入增长速度不能算低。税收和财政收入的适度增长，一方面可以支持积极财政政策所需的必要开支、在短期内保持对经济的必要拉动，另一方面又可避免“寅吃卯粮”、“竭泽而渔”，实现经济的长期、稳定增长。
(2)2003年财政收入增幅有望较2002年有所回升，财政收入占GDP的比重进一步提高。〖HTSS 〗2003年有利于财政收入增长的有以下因素：
①国民经济保持较高增长，为税收增长创造了条件。税收的稳定增长与国民经济持续发展密不可分，经济发展为税收创造了良好的税源。2003年，从国际经济大环境看，总体上略好于2002年的可能性较大。从国内经济环境来看，经过改革开放20多年，特 别是实施积极财政政策近5年来的集中建设，能源、运输、农田水利、主要原材料等基础产品和基础设施的供给能力大大提高；人力资源的优势进一步增强；资金储备比较充足。只要能逐步推进相关改革，供给能力能够支撑经济的快速增长。目前，我国经济正在由财政刺激主导增长的阶段，转入财政刺激与市场内在活力共同推动增长的阶段。只要我们采取恰当的对策，投资、消费、出口都可以保持适度的增长。因此，2003年我国经济将继续保持较高增长，增速有望与2002年持平，甚至略高于2002年。经济增长的较高增长将为税收收入的增长奠定基础。
②增加新税种、推进税费改革、理顺分配关系将直接扩大税收收入。目前，税费改革已在总体规划的基础上，分步实施。有关部门正在研究扩大消费税征收范围，燃油税实施方案已就绪。农村税费改革2003年将在全国进一步推开。有关部门正酝酿社会保障税、遗产税等新税种，这些都将直接推动2003年税收增长。
③企业经济效益出现明显回升，企业所得税将保持较高增长。2003年国家将进一步加大国企改革力度，支持中小企业发展，经济保持较高增长，企业利润将继续提高，亏损面持续减小，这将有利于企业所得税的征收。
④随着法律法规的逐步健全，个人纳税意识增强，个人所得税已成为我国工商税收中增长最快的税种，2003年将继续保持快速增长。
⑤2003年税务部门将继续采取各种加强征管、堵漏增收的措施，将加强税源管理，尤其是要抓好对增值税、消费税、营业税、企业所得税和个人所得税等主要税种的征管。加强对中小企业和个体私营经济的税收征管，努力挖掘增收潜力，加强反避税工作，加大税收专向检查和大要案查处力度，大力清缴欠税，进一步加强海关税收征管。这些措施将保证税收的征收。
⑥2003年国家将坚决维护税法的统一性、权威性和严肃性。近年来，一些地方随意出台税收优惠政策，侵蚀国家税收。有的滥开减免税口子，有的采取“先征后返”、卖税买税、异地 交税等方式偷逃税款。这些现象危害很大。2003年国家将清理现行的各项税收优惠政策，违反税法统一规定的，将立即纠正和废止，并进一步完善对进口税收优惠政策的管理，堵塞税制不健全的漏洞，以上这些措施将有利于税收的增长。
从不利因素来看，一是2002年基数较高，保持较高的增幅有一定的难度；二是2003年我国进出口继续保持2002年的增速可能性不大，进出口增速的下降，再加上关税税率的进一步下调，将影响关税和海关代征增值税和消费税的增长；三是为了继续扩大内需、增加出口，20 03年我国将进一步加大税收调控力度，取消一些抑制投资和消费的税收政策，这将直接减少部分税收；四是2003年我国将顺应国际惯例逐步对我国税制进行调整，以与国际接轨，有可能根据国民待遇原则逐步调整国内的一些税收政策，使国内企业和外商投资企业有一个平等的竞争条件，如国内金融和保险企业营业税税率将再下调1个百分点等，这将对我国的税收增长产生一些不利影响；五是2003年证券市场走势还存在相当的不确定性，证券交易印花税征收前景不太明朗。
综合以上因素，我们认为2003年税收收入和财政收入将保持一定的增长，增幅较2002年有所回升，全年将分别增长15.5%和15%左右。
2、2003年财政支出形势分析
(1)调整、优化财政支出结构，逐步解决国家财政“越位”与“缺位”的矛盾是财政政策重中之重。近几年我国经济持续快速发展的实践证明，实施积极财政政策本身就是防范财政风险的重要举措。因为一旦经济增长速度降下来，国家财政将会付出更大的代价。但我们也应注意到以国债发行和扩大政府投资为主的积极财政政策，在带动中国经济发展的同时，也产生了潜在的财政风险。虽然目前国债负担率、国债依存度、国债偿还率等都在公认的警戒线内，但如果在名义赤字、名义国债规模的基础上，再加上诸如各级政府欠发工资、粮食系统亏损挂账、国有银行和非银行金融机构的大量不良资产、各地方政府举借的债务，以及养老、医疗等社会保障资金上的缺额等潜在的债务，债务规模已经不可小视。因此，在确定今后可能的发债规模和发债能力方面应予以高度重视。今后若干年财政政策的着力点及作用方式应相应改进和调整 。
调整和优化支出结构不仅是缓解财政困难、提高财政资金使用效益的重要措施，也是规范政府职能的迫切需要。要真正把公共财政的思想贯彻到预算安排中，贯彻到支出结构调整中。凡是市场机制能够解决的事情，政府就不要去干预；只有当市场机制解决不了或解决不好时，政府才要管起来。公共财政体制下的财政支出范围主要是：国防、外交、公安、司法、行政管理、监察等国家安全和政权建设支出；科技、教育、农业、文化、公共卫生、社会保障、扶贫等公共事业发展支出；水利、交通、环保、生态等公益性基础设施建设支出；对经济进行宏观调控等所必需的支出等等。财政支出结构调整的目的，就是要将财力主要用于满足社会公共需要和社会保障事业。
(2)2003年财政支出增幅将低于2002年，财政赤字规模基本持平，赤字率有所下降。2003年为了应对国际和国内经济中的不确定因素、保持投资较高增长速度、进一步刺激消费、维持较高的出口、加快社会保障体系建设、促进就业、提高居民收入水平、改善人民生活，国家将继续实行积极财政政策，财政支出仍需保持较高的增长。
①基建支出仍将保持较高增长，但增幅明显回落。从1998年到2002年累积发行建设国债6600 亿元，带动30000亿以上的总投资，2002年年底前不可能全部完工，将有一部分工作量结转到2003年。2003年国家将继续实行积极财政政策，增发不超过1500亿元的建设国债，并加大对农村水、电、路和通信等基础设施建设方面的倾斜，保证已安排的基础设施项目尽快建成并发挥效益，保证西部开发等一批事关国民经济发展全局的重大项目工作的稳步推进，抓好一批交通、水利、通信、电网及城市基础设施等重大工程，实施“西气东输”、“西电东送 ”。加强生态建设和环境保护，有计划分步骤地抓好退耕还林还草等生态建设工程，改善西部地区生产条件和生态环境。中央财政预算安排的基本建设投资仍将保持一定的增长，但由于2002年基数较高，2003年基建投资实际增加工作量将大大小于2002年，2003年基建支出的增幅将明显下降。
②为了支持国有企业的改革与发展，企业挖潜改造资金需要进一步增加。2002年1～9月企业挖潜改造资金支出下降0.8%，为了鼓励重点行业、重点企业、重点产品和重点工艺的技术改造，2003年中央财政预算将继续增加企业技术改造资金及贴息资金，企业挖潜改造资金有望保持较高的增长。
③加大社会保障投入将是2003年政府开支的一个重点。我国将逐步形成独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。建立可靠、稳定的社会保障基金的筹措机制和有效营运、严格管理的机制。2003年将进一步推进社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本养老保险制度。推进城镇职工基本医疗保险制度和医药卫生体制改革。进一步完善失业保险制度，在试点的基础上逐步把国有企业下岗职工基本生活保障纳入失业保险。加强和完善城市居民最低生活保障制度，逐步提高城市贫困人口救济补助标准。积极发展社会福利、社会救济、优抚安置和社会互助等社会保障事业。切实保障妇女、未成年人、老年人、残疾人的合法权益。发挥基层组织、社区组织在社会保障对象管理和服务方面的作用。所有这些都需要政府一定的资金支持。
④政府将继续增加教育、科技、农业投入，确保其按高于经常性收入增长比例增长。2003年政府将加大对农村基础教育的投资，改善农村基本医疗条件，加大对县乡级政府转移支付的力度，政府在教育、科技、农业方面的支出仍将保持较高增长。
⑤国防支出、行政管理费、公检法支出增长幅度将有所下降。为了保证国家安全，提高行政机关办事效率，维护社会稳定，同时也是为了构筑公共财政体系，2003年政府将继续加大在国防、行政管理费、公检法等方面的开支，但由于以上开支已经连续几年较高增长，特别是在政府一再重申增收节支的情况下，国防支出、行政管理费、公检法支出增长幅度将有所下降。
⑥为了扩大就业和再就业，政府将增加大量开支。近年来，失业已经成为制约我国经济持续发展和社会稳定的大问题，2002年国家召开了有关扩大就业的工作会议，提出了一些具体的目标和措施。为了实现扩大就业的目标，2003年政府将大量增加有关开支。
综合以上因素，为了满足各项增支要求，并考虑到诸如基建支出、国防支出、行政管理费、公检法支出等一些财政开支大项增长幅度将有所下降，各种政策性补贴将进一步减少，2003 年全年财政支出增幅有可能低于2002年，增长速度达到12.8%左右。财政赤字将保持在3100 亿元的规模，赤字率有所下降。
四、2003年财政政策取向分析
2002年国民经济发展好于预期，经济中出现了诸多亮点，但“高增长、低就业”，“高增长、低物价”矛盾的出现，表明经济中自主增长因素有所增强，但自主增长的基础仍不牢固。 2003年，为了使经济景气进一步回升，必须在立足扩大内需的同时，千方百计地扩大出口。应保持宏观调控政策的连续性和稳定性，继续实行积极的财政政策和稳健的货币政策，宏观经济政策力度不应减弱，但政策方向应做适当调整，要把扩大内需同增加就业、改善人民生活、深化经济体制改革、调整经济结构和实现可持续发展结合起来。
1、积极财政政策不能“淡出”，但国债投向应做进一步调整
积极财政政策已实行5年，共发行长期建设国债6600亿元，成效显著。2002年赤字、债务余额占GDP的比重约为3%和18%。国际经验表明，扩张性财政政策不可能长期实行。但考虑到2003年国际经济环境变数较多，国内自主性恢复还不稳定、通缩有反弹的 趋势、社会投资仍不活跃等，如果2003年国债投资突然停止，很可能会造成经济增长下滑。因此在2003年积极的财政政策不能淡出，国债规模仍应保持在1500亿元左右。同时要注重通过各种政策手段的实施，培养经济内生自主增长动力，提高自我发展能力，实现经济和财政可持续发展。积极财政政策应该逐步从应急性的、以解决短期问题为主要目的的、较为单一的目标选择，逐步转向以启动经济内生增长动力为主、兼顾解决短期和中长期发展的政策方面，把财政政策的着力点放在经济和社会发展中的重大问题上。为了使扩张性的财政政策能够顺利地逐步退出，首先需要将政府的参与，特别是通过财政手段的参与保持在合理的范围内，注意最大可能地发挥市场在配置资源中的优势作用，更好地实现政府的宏观调控与市场机制的有机结合，为扩张性财政政策的逐步“淡出”，乃至最终退出创造良好的条件。应当 研究逐步减低力度和调整使用方向，使赤字水平逐步降低，把国债使用到加强社会保障和教育、支持农村经济发展、提高资本充足率、增加贴息贷款推进技术进步等方面。例如，加大国债投资资金中用于企业设备和技术改造的比例。，进一步加大财政政策直接启动消费需求的力度。主要包括：增加城乡居民特别是中低收入者的收入，稳定和提高城乡居民的收入预期，增加他们的购买能力；用财政支出充实社会保障基金；加强农村水、电、路和通信等基础设施的建设，为农民扩大消费创造必要条件等等。
2、加快农村税费改革步伐，继续推进其他各项税费改革
农村税费改革，经过几年试点已取得了一定的经验，2003年将继续扩大试点范围。同时，要搞好农村教育体制和其他配套改革。中央财政在预算中要安排相应资金给予支持。对农民反映强烈的农村建房、电价等方面的乱收费问题，要加强专项治理。推进农村税费改革，合理调整农业税制，将通过减轻农民负担，增加农民收入，提高农村购买力水平，这是扩大和培育内需的重要内容。同时，农村税费改革，也有利于农业和农村经济的结构调整，为推动传统农业向现代农业转变，促进农村生产力发展，创造良好的体制基础。
在税费改革的其他方面，2003年将通过取消不合理、不合法收费，规范政府收入分配秩序；将一部分非政府收费转为经营性收费，规范政府行为；将部分具有税收特征的收费，用相应的税收取代，进一步完善税制；加快推进交通车辆税费改革，适当的时候出台燃油税改革措施，以规范分配秩序，减轻社会负担。
3、进一步完善出口退税机制，促进出口增长
要继续完善退税机制，既保证正常的出口企业退税，又要防止出现骗税、骗汇。根据不同情况，对退税水平不足17%，而又是国家鼓励出口的行业和产品，研究继续提高出口退税率；继续扩大出口生产企业免抵退范围，对有进出口经营权的生产企业自营或委托出口货物全面实行“免抵退”税制度，加快出口退税进度。财政要创造条件，加快进出口保险职能的完 善，增加对大宗机电产品出口的政策保险。
4.在增收节支基础上，可对税制进行结构性调整
当前全面减税没有必要，也不具备条件，但在增收节支基础上可对税制进行结构性调整。结构性减税的目的主要是刺激居民消费和减轻企业负担。主要内容包括：调高个人所得税的起征点，减少大众税负以提高个人可支配收入预期，刺激消费，同时适当提高对高收入者的税率；降低农产品特产税税率及减轻其他税费负担，增加农民可支配收入；调减包括汽车、住宅交易在内的高档耐用消费品的税费；按国民待遇原则尽快统一内外资企业所得税税率；为生产型的增值税改为消费型的增值税积极创造条件。改革消费税，对某些已不再是高档消费品的商品不再征收消费税，对某些高能耗、高污染和高消费群体消费的商品征收消费税等。尽快开征典型的地方税种，如遗产税、赠与税等。
5、调整和完善分配制度，加快社会保障体系建设
在加入世界贸易组织后，国有企业参与竞争程度加剧，对社会保障提出了更高的要求。当 前要抓紧建立、完善、规范社会保障资金收缴体系，制定与经济发展水平以及各方面承受能力相适应的社会保障标准，实现社会保障对象管理和服务的社会化。要加强社会保障体系法制建设，尽快构建独立于企事业单位之外的、资金来源多元化、保障水平规范化、管理服务社会化的有中国特色的社会保障体系。逐步提高财政对社会保障的支出比重。一是逐步提高中央和地方财政对社会保障的支出比重。做好“两个确保”工作，真正落实城市居民最低生 活保障制度；积极稳妥地推进城镇职工养老、医疗和失业保障制度改革。二是对国企职工的社会保障基金问题，可以部分地通过出售国有企业部分产权来解决。三是从支付改革和结构调整成本的角度，研究连续发行一定规模的社会保障专项国债的可行性。
同时，要进一步调整完善收入分配制度，增加城乡居民特别是低收人群体的收入。一是确保农民收入的增长。增加对农业和农村的投入，加快农村基础设施建设，扩大退耕还林规模，直接增加农民收入；推进农村税费改革，切实减轻农民负担，让农民休养生息。二是着手研究深化国有企业分配制度改革，解决企业职工工资激励不足、约束乏力、管理失控、渠道混乱等问题，建立企业既有激励又有约束的工资制度。三是加大收入再分配力度。一方面加大对高收入者个人收入所得税的征收力度，另一方面要加大对贫困阶层的支持力度，增加对落后地区的财政转移支付。四是落实“两个确保”工作，切实把符合条件的城市贫困居民全部纳入最低生活保障范围，给予必要的生活费用支持。加强城市和农村的反贫困工作。要拓宽消费领域，大力发展第三产业，增加多领域的服务消费。只有高度重视居民消费，不断调整需求结构，刺激消费，才能提高居民最终消费需求的比例。
6、增加对农村公共品投资，下决心解决农村公共投资严重不足的问题
目前，农村公共品供求缺口最大的是交通设施、科技推广和教育、医疗，其对农村经济发展的制约作用越来越明显。因此，一要加大对农村道路和水利基础设施建设，如实施“村村通 公路”工程等。二要加强农村生态环境建设，重点是继续做好西部地区的退耕还林还草工作。三要适当提高中央和省级财政对农村教育的支出比例，并建立中央对中西部地区基础教育转移支付制度。在条件成熟时，可考虑在农村和城镇低收人群体中实行九年免费义务制教育，可在中西部地区率先实行这一政策。
7、大力发展国债市场，调整国债结构，发挥国债对经济的促进作用
(1)适当增加短期和长期国债的比重，调整国债期限结构。为了满足投资者对流动性和获取稳定投资收益的需要，应适当增加短期国债和长期国债的发行比重，特别是应利用当前物价水平较低的有利时机多发一些长期债，这将有助于降低举债成本、调整国债的偿债期限结构、避免和缓解偿债高峰的压力。
(2)适当增加国债品种，调整国债品种结构。当前应特别强调加大发行专项建设国债的比重，可考虑发行社会保障特别国债以扩充社会保障基金、扩大社会保障面来提高居民对未来的稳定预期，启动居民消费。同时，应加快研究解决有关允许地方发债、加快企业发债等方面的问题，以尽快实施。
(3)加快国债利率结构调整步伐，逐步实现利率市场化。目前我国国债发行利率是比照银行存款利率设计的，国债利率作为基准利率的地位无法得到确认。同时，国债利率机制缺乏弹性和灵活性，既不利于反映社会资金的供求状况，也不利于运用国债利率政策灵活地调节货币流通和经济运行。因此，应加快调整利率结构步伐，增强国债利率弹性，充分发挥国债利率机制在市场经济中的重要作用。
(4)调整国债资金运用结构，充分发挥国债对经济增长的促进作用。2003年国债资金除了要继续用于公共基础设施建设、生态保护项目等方面投资以外，为了更直接地拉动内需和承担支持国有企业改革、脱困的任务，要加大国债资金介入国有大型骨干企业的技术改造领域的力度，加大对农村基础设施建设的倾斜力度，以实现国民经济结构的不断优化和经济的持续增长，同时，较好解决资金回报、还本付息的来源问题。
8.与结构调整政策相配套，适当转变政府财政投资方向，优化财政支出结构
为了通过政府的投资，带动银行的配套投资贷款，刺激企业、民间及整个社会的投资需求，必须要大力发展资本市场，建立和完善中小企业和投资者的融资安排，有效地支持和引导社会民间投资。一方面应允许非国有经济广泛运用财政贴息、政府控股或参股、财政担保等手段，增加对基础设施、基础产业、高新技术等方面的投入。另一方面，应有选择地运用加速折旧、投资抵免、税收支出优惠等手段，以引导、刺激企业的科研开发、技改和按照优化产业结构和产品结构的方向进行投资的热情。用于技术改造贴息，重点支持能扩大出口和替代重要商品、设备进口的制造企业技术进步和重大装备研制开发。此外，还应进一步深化改革，解决体制和结构障碍，加大对全社会非政府投资的组织、引导、协调等，为非国有经济投资的增长，创造适宜的政策环境。在直接融资方面，要消除所有制歧视和非公平现象，用统一的标准和尺度选择和确定上市公司和发债企业对象，同时提高金融机构对非国有经济部门贷款的份额。
在坚持基础设施为主的投资方向的同时，适当加强对传统产业的技术改造投资和新兴高科 技产业的风险投资；在继续兴办资本密集、规模较大的工程项目的同时，应更多考虑劳动密集、而技术含量也不太低的中小型建设项目；为解决下岗职工就业，适当增加一些产品确实具有市场竞争力的非基础设施项目，使产品技术和产业结构得到提高和调整，避免因短期的总量扩张政策举措，而使中长期结构调整、转变经济增长方式的目标受损受挫，努力做到总量扩张与结构调整相统一，实现经济持续、快速、健康发展。
9.加强宏观调控，发挥财政与货币政策的协调作用
在目前条件下，需要进一步发挥财政政策与货币政策的协调作用，搞好宏观调控。首先，在扩张性财政政策的边际效应逐步下降的情况下，必须加速金融体制改 革的进程，从货币政策的传导机制上为财政政策的“淡出”积极创造条件，以加强金融货币政策对保持国民经济适度快速增长的调控作用。其次，适度加强货币政策的力度，以替代财政政策的作用。在目前社会投资有所启动之时，可以考虑更多地利用利率杠杆间接刺激投资而减弱国债直接投资强度。第三，使用适当的财政政策手段为货币政策提供操作工具，促进金融创新。在目前条件下，可考虑将国债发行的全年总量控制逐步转变为年终存量控制，为货币政策通过国债市场进行宏观调控提供更大空间。金融政策应当更多地关心如何促进经济的发展问题。当前特别要考虑加强对中小企业和农民的信贷支持力度，适当放松抵押贷款的条件和贷款利率浮动幅度。为了解决商业银行贷款过度向大城市、大企业倾斜，商业银行应当建立灵活、有效的授信管理体系，建立约束和激励相对称的信贷考核机制。要研究、探讨设立地方区域性金融机构的可行性，完善专门为中小企业和县域经济服务的县级金融机构。特别是如何运用金融机构支持县域经济和农村经济发展，是涉及培育和扩大内需的重大问题。另外，要进一步完善消费信贷制度，简化办理消费信贷的手续，增加消费信贷的品种；适当放宽贷款年限，并适当降低消费信贷利率水平；通过改善消费信贷条件，鼓励居民积极参加消费信贷，真正达到尽快启动消费市场的目的。
(作者：王远鸿)
